2025年是海南自由贸易港封关运作、扩大开放之年。封关运作标志着海南自由贸易港由起步阶段到实质性运作的全面转型；标志着海南自由贸易港由政策准备到制度安排的全面转型；标志着海南自由贸易港制度型开放进入新的重要起点，并将在我国自主开放、单边开放中扮演独特的角色。

　　《中华人民共和国海南自由贸易港法》第11条提出“国家建立健全全岛封关运作的海南自由贸易港海关监管特殊区域制度。”目前距离封关运作仅有几个月时间，当务之急是建立“海南自由贸易港海关监管特殊区域制度”。由此，加紧推动海南自由贸易港核心政策落地，增强各方对海南自由贸易港发展前景的良好预期。

　　战略目标是打造国家重要开放门户

　　海南自由贸易港封关运作，就是要建立具有国际竞争力和影响力的海关监管特殊区域，打造面向太平洋、印度洋的重要开放门户。这是国家的重大战略，是海南的历史责任。

旅客在三亚凤凰国际机场国际航站楼内的免税店选购商品。　　新华社记者　杨冠宇　摄

　　第一，打造我国面向太平洋、印度洋的重要开放门户。无论从区域合作的大趋势看，还是从我国高水平开放战略布局的需求看，支持海南自由贸易港依托地处印度洋、太平洋要冲的区位优势，充分发挥“重要开放门户”作用，战略意义重大。

　　服务于打造“重要开放门户”的国家战略目标，要学习借鉴国际自由贸易港的成功经验和制度安排，并从基本国情出发，研究提出“国家建立健全全岛封关运作的海南自由贸易港海关监管特殊区域制度”的具体行动方案，增强海南自由贸易港在我国推进高水平开放战略布局中的特殊作用。

　　第二，打造国家重要开放门户需要建立海关监管特殊区域制度。海南自由贸易港封关运作，就是要实现由全国统一的海关监管区域向“海关监管特殊区域”转变；通过海关监管特殊区域的独特优势，最大程度吸引各类经营主体和优质要素集聚，增强区域辐射带动作用。

　　当前，在封关运作的关键当口，要创新性研究提出“国家建立健全全岛封关运作的海南自由贸易港海关监管特殊区域制度”的具体行动方案，以主动适应国际经济贸易规则发展和全球经济治理体系改革新趋势，努力打造区域合作的战略枢纽和高水平区域自由贸易的前沿地带。

　　第三，打造国家高水平开放新前沿需要建立海关监管特殊区域制度。建立全岛封关运作的海南自由贸易港海关监管特殊区域制度，实行不同于内地的海关监管体制与制度安排，要按照海南自由贸易港法提出的“积极开展国际交流合作”的实际需求，赋予海南经贸领域的充分自主权，包括对内制定本地区经济政策和对外贸易交往的自主性。由此，使海南自由贸易港在应对日益复杂多变的国际环境，特别是推进区域经济一体化等方面发挥独特的重要作用。

　　重大任务是加紧核心政策落地

　　加紧海南自由贸易港核心政策落地，是封关运作的出发点、落脚点，是吸引集聚全球各类优质要素和经营主体的重要条件。要以建立健全海关监管特殊区域制度，形成加紧核心政策落地的法治保障。

　　首先，“零关税、低税率、简税制”是海南自由贸易港核心政策。海南自由贸易港政策体系中，“零关税、低税率、简税制”是核心。其中，“零关税”居“核心政策”的首位。“零关税”不是简单的关税水平问题，它是自由贸易港制度安排的标志性特征，并由此带动形成“低干预、高效能、绝大多数商品与货物进出自由便利”的海关监管制度性安排。

　　其次，核心政策落地直接依赖于海关监管特殊区域制度安排。国家建立健全全岛封关运作的海关监管特殊区域制度，就是要充分发挥海南独立地理单元的独特优势，通过清晰的制度边界确立“海关监管特殊区域”地位，形成加快核心政策落地的稳定预期。

　　从近些年海南自由贸易港建设的实践看，受制于政策与体制掣肘，核心政策落地不及预期。例如，受制于统一的海关监管体制，截至目前海南自由贸易港“零关税”原辅料清单使用率仅为3.68%；岛内居民消费品“零关税”政策作为核心政策之一，至今尚未出台。在“简税制”改革等尚未启动的情况下，2020年至2023年个人所得税优惠政策享惠仅为3.8万人次。

　　第三，以海关监管特殊区域制度安排实现加紧核心政策落地的新突破。落实中央关于“加紧核心政策落地”的重要精神，当务之急是要尽快建立健全“海关监管特殊区域制度”，以实现绝大多数商品免征关税和进出自由便利的目标要求；要明确特殊税收制度的法律定位，将特定行业所得税优惠政策向普惠性的“低税率、简税制”的制度安排转变，拓展特殊税制的享惠范围，增强企业获得感。

　　基本要求是“一线放开、二线管住”

　　海南自由贸易港实行“一线放开、二线管住”，海关监管特殊区域制度是主要条件。毫无疑问，“一线放开”高度依赖建立健全的海关监管特殊区域制度。

　　第一，建立海关监管特殊区域制度的首要任务是“一线放开”。“一线放开”是国家重要开放门户的本质属性。设置“二线”主要是为了建立并维系“零关税、低税率、简税制”为核心的自由贸易港政策体系的独特性与不可复制性。要以“一线放开”的独特优势集聚全球资源要素，在“一线放开”中逐步形成“二线管住、管好”的海关监管特殊区域制度。

　　第二，服务于打造国家重要开放门户的战略目标支持海南放开“一线”、用好“一线”。当前，在区域自由贸易趋势全面增强、国内自贸试验区实施战略性提升的特定背景下，放开“一线”，要有利于内地企业以海南自由贸易港为“总部基地”，自由便利地进入国际性、区域性市场投资布局。同时，要强化“一线”安全准入（出）监管，加强口岸公共卫生安全、国门生物安全、食品安全。

　　在“一线放开”中打造自主开放、单边开放新前沿。例如，主动对接CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定）服务贸易开放规则、知识产权保护等重要议题；主动对接CPTPP以及《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）数字贸易规则并率先突破。

　　第三，按照打造国内国际市场重要交汇点的要求形成管好“二线”的制度安排。要按照海南自由贸易港法“加工增值达到一定比例的货物，免征关税”的创新要求，根据行业差异性制定实施10%至30%的差异化加工增值比例，将研发、设计、运输、仓储等生产性服务环节纳入加工增值范围，尽快实现岛内完全累积，并对相关货物实施原产地信用监管。

　　建议相关部门按照海南自由贸易港法第14条的要求，制定实施以“低干预、高效能”为主要特征的“二线”管理条例。

　　突出特点是实行“境内关外”

　　“国家建立健全全岛封关运作的海南自由贸易港海关监管特殊区域制度”特殊在何处？如何形成与“海关监管特殊区域”相适应的制度安排？这已成为当前最紧迫的重大问题。

　　第一，海关监管特殊区域制度的“特殊”体现。

　　当前，对于海南自由贸易港封关后的关税体制有不同理解。一种主张认为，海南自由贸易港封关运作仍实行与内地统一的海关监管制度，其特殊性主要体现在开放领域的特殊政策安排。从近几年的实践看，仍难以破除加紧核心政策落地的体制掣肘。另一种主张认为，建立“单独关税区”的体制安排。总的看，目前尚不具备建立海南单独关税区的条件。

　　现实的选择是“境内关外”。“境内关外”是“全岛封关运作的海南自由贸易港海关监管特殊区域制度”的具体安排，其作为国家海关的组成部分，但实行特殊的监管制度。这里的“关外”，是适应自由贸易港发展需求，基本实现货物进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是开放水平最高的海关特殊功能区。

　　“境内关外”是自由贸易港的基本特征。随着自由贸易港由“转口贸易型”向“综合型”转变，“关外”不仅体现在货物贸易，也体现在财税、投资等经贸制度安排。

　　“境内关外”是海南自由贸易港法的基本要求。海南自由贸易港法第14条明确“货物由海南自由贸易港进入境内其他地区（以下简称内地），原则上按进口规定办理相关手续”，这实际上反映了“境内关外”的特殊要求。

　　“境内关外”将形成打造世界最高水平开放形态的基础性条件。封关在即，要抓紧出台海南自由贸易港作为“境内关外”的海关监管特殊区域的相关制度安排。

　　第二，形成具有“境内关外”特征的海关监管特殊区域制度的具体化安排。

　　建立以“零关税”为核心的贸易自由便利的制度安排。将“一负三正”税收清单转变为进口征税商品目录清单，将“零关税”政策向负面清单制度转变；对除禁止、限制类外的货物免于海关常规监管。

　　全面实行低税率、简税制。海南自由贸易港法第27条规定“全岛封关运作时启动增值税、消费税等税费简并改革”。基于此，要尽快启动简税制改革，突破“累计居住满183天”的限制，探索将东盟国家工作时间计入海南工作时长；对企业所得税享惠主体实行负面清单管理。

　　加快建立“境内关外”的经济贸易运行系统。要尽快明确“一线”“二线”的责任主体，实现“境内关内”向“境内关外”海关监管特殊区域的顺利切换。

　　第三，制定形成“境内关外”的法治保障。

　　海南自由贸易港法将全国人大及国务院的部分立法权限让渡海南，是“创新法”“授权法”的突出体现。建议海南省相关部门在行使海南自由贸易港法规制定权时，要以变通立法为主要任务，用好“贸易、投资及相关管理活动”的创新空间，重点围绕“零关税、低税率、简税制”等核心政策涉及的上位法的具体规定，实现重要突破。

　　建议加快建立专业、高效的立法体制。按照因需立法的原则，向国内招录聘任知名法律专家组建专业性立法团队，以提升地方立法质量与效率；借鉴新加坡经验，将国际公约及高标准国际经贸规则转化为海南自由贸易港法规；利用好委托立法或吸引知名法律专家参与立法的立项、起草、论证、审议、评估等。

　　封关运作在即，当务之急是尽快确立“境内关外”的海关监管特殊区域制度，形成打造国家重要开放门户、加紧核心政策落地的法治保障，增强各方对海南自由贸易港发展的预期。

　　（作者系中国（海南）改革发展研究院院长、海南自由贸易港研究院院长）